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公共财政框架下的水利财政国库管理制度改革
2001-12-10 23:39:24 | ||
| 公共财政框架下的水利财政国库管理制度改革 水利部经济调节司 当前，我国正在逐步深化财政体制改革，加强收入管理，着手进行财政支出的预算管理（包括实行部门预算、财政国库管理制度改革、建立政府采购制度等）。根据党的十五届五中全会提出的要积极推进财政预算制度改革的精神，财政部从去年开始着手进行以建立国库单一账户体系为基础的现代国库管理制度改革，今年第95次国库院办公会确定了水利部等六个中央部门作为改革的试点单位。作为试点部门，从今年三月份以来，我部配合财政部作了大量的工作，目前，改革试点工作进展顺利，为明年继续深化改革打下了良好基础。现就财政国库管理制度改革的主要内容和我部改革试点工作的总体情况向会议做一汇报： 一、财政国库管理制度改革的背景和主要内容。 （一）改革的背景 中国现行的财政性资金缴库和拨付方式，是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。这种在传统体制下形成的运作方式，越来越不适应社会义市场经济体制下现代财政管理的要求。主要弊端表现在：多重和分散设置账户，不利于对其实施有效管理和全面监督；财政收支信息反馈迟缓，不能为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据；财政资金入库时间延滞，收入不规范，大量资金滞留在预算单位帐户上，财政资金使用效率低；财政资金使用缺乏事前监督、事中控制，截留、挤占、挪用财政资金的事情时有发生，甚至出现腐败现象。因此，为深化财政改革，非常有必要对现行财政国库管理制度进行改革，逐步建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。这种新的财政国库管理制度的建立，有利于规范财政收支行为，有利于加强财政收支管理监督，有利于提高资金的使用效益，符合社会主义市场经济的发展要求，也是从制度上防范腐败现象发生的有效措施之一。因此，党中央、国务院对财政国库管理制度改革非常重视，中纪委五次全会将国库集中收付制度作为源头防腐的重要措施之一，《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中也明确指出，要建立国库单一账户体系为基础的现代国库集中收付制度。这是今后一个时期财政改革的重点，也是加强财政支出管理的一项重要内容。 （二）改革的主要内容 财政国库管理制度改革是按照实行公共财政的基本要求，借鉴国际通行的做法，建立以国库单一帐户体系为基础的，所有财政性资金均纳入国库单一账户体系、收入直接缴入国库、支出全部通过国库集中支付方式直接支付到商品和劳务的提供者或用款单位的现代国库管理制度。这一制度建立后，能够消除多重账户设置、资金收缴和拨付环节过多的弊端，减少资金沉淀，增加财政资金活动的透明度，提高资金使用效益。改革的具体内容可分为以下三点： 1、改革银行帐户体系。今后，所有财政资金的收、支全部要通过国库单一帐户体系进行。国库单一账户体系由五类账户组成：一是国库单一帐户（简称国库存款户），该帐户开设在人民银行，用于记录和反映财政预算内资金和纳入预算管理的政府性基金的收、支，以及与国库单一账户体系中其他账户支出资金的清算。二是零余额账户，包括财政部零余额帐户和预算单位零余额账户。财政部零余额帐户是财政部在代理银行（系指财政国库管理制度改革试点中，由财政部确定的、具体办理财政性资金业务的商业银行，下同）开设的，用于办理财政直接支付；预算单位零余额帐户，用于预算单位的授权支付，该帐户只能用于转帐，不能从中提取现金。三是小额现金帐户，也是用于预算单位的授权支付，但只能提取现金，不能用于办理转帐业务。预算单位的零余额账户和小额现金账户由财政部统一为预算单位在商业银行开设，未经财政部批准，预算单位不得随意撤销。四是预算外资金专户，由财政部负责管理，用于记录和核算预算外资金的收、支。今后，预算外资金的收、支将全部纳入财政专户，但财政部考虑到目前预算外资金的管理现状，今年，预算外资金的管理暂执行现行办法。五是特设专户，指经国务院或国务院授权财政部批准的为特殊专项资金开设的支出账户。 2、改革财政资金的支付方式。今后，所有财政资金都要实行国库集中支付，即通过两种方式使用财政资金，一种是财政直接支付，另一种是财政授权支付。财政直接支付是指预算单位提出用款申请，经主管部门逐级审核和财政部门批准后，由财政部向其代理银行开具支付令，代理银行根据财政部的支付令将财政资金直接支付到商品或服务的供应者，如工资、货物与服务采购、工程采购款项将直接支付给职工个人、供货商或承包商。财政授权支付是指预算单位按照财政部的授权，自行向代理银行签发支付令，代理银行根据预算单位的支付指令办理支付。 根据财政国库管理制度改革的需要，财政部把支出分成三种类型：第一类工资支出，是指国家机关、行政事业单位中由财政拨款支付的在编人员的工资。第二类购买支出，主要是指投资额在50万元以上的工程支出、10万元以上的货物或服务的采购支出。第三类零星支出，是指除工资、投资额50万元以下的工程款、单位价值10万元以下的物品或服务采购款以外的所有支出。实行财政国库管理制度改革后，工资支出、工程采购支出和物品、服务采购支出主要实行直接支付方式，零星支出实行授权支付。 3、改革财政资金的支付程序。支付程序根据支付方式的不同分为两大类：一类是财政直接支付程序；另一类是财政授权支付程序。两种支付程序的前提都是要根据预算编制用款计划，在批复的用款计划或额度内使用财政资金，也就是说计划不能超预算、支付不能超计划或额度。具体做法是：各单位必须先根据批复的预算按季编制分月用款计划，经主管部门审核、汇总后，统一报财政部批准；财政部批准的用款计划，经主管部门逐级下达到基层预算单位，财政部还同时将各试点单位的当月授权支付额度下达到代理银行。 预算单位办理直接支付的程序是：在财政部批复的直接支付计划内，提出直接支付申请，连同有关的支付依据如合同、工程结算单等一并提交主管部门和财政专员办审核，由主管部门统一报财政部。财政部审核无误后，向其代理银行开具支付令，直接将款项支付到收款人。办理财政授权支付的程序比较简单，在财政部批复的授权支付额度内，预算单位直接开具授权支付令，连同现行的其他银行凭证如支票、汇票等一并提交代理银行，办理转帐或提取现金。 二、我部财政国库管理制度改革试点工作的总体情况。 今年2月28日，国务院总理办公会议确定水利部作为财政国库管理制度改革试点单位，部领导对此非常重视和支持，汪部长指出：“要接受这场挑战”。翟副部长也多次做出批示：“要认真研究，积极配合财政部做好这项工作”，张基尧副部长也在我部财政国库管理制度改革工作会议上发表了重要讲话要求我们充分认识改革的重要意义，要积极做好这项工作，这显示出水利部党组对这项改革的高度重视和推行改革的胆识。为配合财政国库管理制度改革，作好试点工作，在水利部部党组的领导和重视下，在财政部的具体指导下，按照财政部有关财政国库管理制度改革总体部署和安排，我们全面领会改革精神，提高认识，统一思想，克服困难，尽职尽责，积极稳妥地开展工作，使试点工作比较顺利的进行，而且取得了一定的成效，起到了试点工作的表率和示范作用,目前，我部改革试点工作已经全面实施。 （一）我部改革试点方案的主要内容 1、指导思想及原则。我部财政国库管理制度改革的指导思想是:按照《财政国库管理制度改革试点方案》总体要求，结合水利行业的实际，建立既符合现代财政国库管理系统的规范要求，又具有水利特色、用款方便、管理规范、适应性较强、便于推广的水利财政性资金国库集中支付体系。改革的原则是：统一管理、全面实施、有序推进、方便用款。 2、实施步骤和范围。试点工作将分步实施、逐步推进，在总结经验、优化和完善方案的基础上，用三年左右的时间达到在水利部门全部实施财政国库集中支付的目标。一是所有财政资金（除预算外资金）均需实行国库集中支付，所以，我部基建和事业的十三类资金全部纳入试点范围（水利建设基金暂不实行）。二是在单位方面，采取分布实施的原则，先在二级和部分三级预算单位进行试点，用3年的时间，全部预算单位都要实行国库集中支付。 经财政部批准，我部今年实行国库集中支付的范围是：水利部本级和所属七大流域机构本级机关、农电局、国家防汛抗旱总指挥部办公室的在职人员工资支出，国家防汛抗旱总指挥部办公室的后勤服务采购支出实行直接支付；七大流域机构（海委除外）各选一个重点基建项目实行直接支付与授权支付相结合的方式，具体是指黄河下游放淤固堤济南段、黄河下游险工加高改建焦作段、太湖拦路港工程、淮河干流临淮岗洪水控制工程、广西百色水利枢纽、嫩江尼尔基水利枢纽和长江隐蔽工程7个基本建设项目；授权支付进行到三级，103个试点单位的水利财政资金实行了财政授权支付（我部预算管理多达五级，共有约400个直属基层预算单位）。 3、相关配套措施。搞好试点工作，需要以下相关配套措施：加强部门预算的编制和管理；建立水利资金支付管理信息系统；建立财政集中支付执行机构、配备专职人员；加强监督制约机制。 （二）试点工作的进展情况 在试点工作的准备和实施阶段，我部配合财政部作了大量的工作，如积极参加改革试点的调查和研究，确定改革方案，在人手少、任务艰巨、许多配套措施没有到位的情况下，做了大量的工作，使改革工作逐步纳入正常轨道。目前，已经完成的主要工作有： 1、做好动员宣传工作 为尽快贯彻改革精神，采取多种形式，宣传改革的必要性和重要意义。先后两次组织召开了我部改革试点工作会议，２８个直属单位的财务部门负责人和人事部门主管劳资的负责人近２００人次参加了会议，张基尧副部长到会作了重要讲话，还邀请了财政部楼继伟副部长到会指导并作了专题报告，通过宣传、发动，提高了各试点单位对水利部财政国库管理制度改革试点工作重要性的认识。 2、成立机构，配备人员 为做好水利财政国库管理制度改革试点工作，我部经济调节司专门成立了国库集中支付管理办公室，抽调业务骨干，具体负责办理水利部国库集中支付工作。同时，各试点单位也都相应成立了机构或明确了人员，从组织和人员上确保这项改革工作的顺利进行，但目前，这项工作还需进一步加强。 3、制定了比较符合我部实际的实施方案和实施细则 按照财政部对试点工作的要求，结合我部实际，经过反复讨论、研究，并多次同财政部商讨，由财政部正式批复确认了我部2001年的实施方案，已印发各试点单位贯彻实施；为尽早准备、确保实施，在可操作的范围内，根据财政部制定的《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》，结合我部实际，制定了《水利部财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法实施细则》（试行），已印发各试点单位执行。 4、搞好改革培训 人员培训，是做好改革试点工件的关键。首先，组织３０人参加了财政部国库司举办的财政国库管理制度改革培训，加深了对财政国库管理制度相关文件和办法的理解和认识。随后，我部又在北京举办了全国水利财政国库管理制度改革试点工作培训班。１０３个试点单位的财务负责人和业务骨干近１３０人参加了培训。逐条讲解了我部改革试点工作实施方案、财政部制度的相关管理办法以及支付申报系统的使用。各流域机构也开展了各层次的培训工作，如松辽委、海委、长委等分别对其所属试点单位进行了培训。通过培训，使财务人员对财政国库管理制度改革有了进一步的认识，明确了职责，了解了程序。 5、加强沟通与联系 进行财政国库管理制度改革，实行国库集中支付，对我们来说是一件新生事物，无论在理论上或是在实践上都无经验可供借鉴，为此，水利部经济调节司在整个试点过程中，一直特别注重加强与财政部、人总行、代理银行及财政部驻各地专员办的沟通与联系，一方面使他们了解水利系统的基本情况和业务特点，另一方面通过及时向他们汇报我部在改革中遇到的实际困难，请他们帮助解决了许多具体问题，减少了水利部在改革试点工作实施中的难度。同时，通过沟通和联系，还逐步完善了财政国库管理制度改革的各项管理办法。 6、完成的几项具体工作 从三月份试点工作开始以来，组织、完成了全部103个试点单位的银行帐户开设、报送了统发工资核定表、组织完成了三季度、四季用款计划上报及11月基建计划的补报、及时批复下达了9、10、11月份用款计划（批复金额达14.2亿元）、并于11月19日成功办理了淮委临淮岗工程的直接支付，自9月底开始，所有试点单位已全部实行财政授权支付. 三、改革中存在的问题 （一）思想认识上还不到位 由于这项改革是一项新的事物，比较复杂，亦有一定的难度，再加让改革试点初期，相关的配套措施也没有跟上，而且将会触及和影响一些单位的利益，所以，有些试点单位对改革的信心不足，存在一定的畏难情绪，思想认识不够到位，试点工作的进展不太顺利。 （二）配套改革没有跟上 1、机构和人员问题。实行国库集中支付后，水利部和各级主管单位工作量增加，而目前经调司国库集中支付办公室只是一个临时机构，人员全部从下面临时抽借，机构和人员都不稳定，不利于试点工作的连续开展；当前，事业单位也面临机构调整，国库集中支付机构和人员也不够稳定和明确；各单位虽然有了机构和人员，但职责不明，导致内部职能部门配合不力。 2、信息管理系统还不完善。当前，财政部开发的“财政资金申报系统” 只能进行数据的录入、汇总，不能进行审核和网络化操作，与水利行业的实际情况结合性也不强，给试点实施工作带来了难度，增加了工作量，效率也不高，不能满足我部试点工作顺利实施的要求，也无法适应和满足下一步扩大试点范围、深化改革的要求。 3、预算的编制还需细化和规范、预算的管理尚需加强。国库集中支付要求按部门预算编制用款计划，按批复计划办理支付，并已实行到三级预算单位，但目前部门预算的管理还存在以下不适应国库集中支付的问题：一是部门预算只编制到二级，未细化到三级及其以下预算单位；二是对地方项目，项目预算既有通过水利部一级单位编制的，也有通过各流域机构编制的，从预算管理关系上看，地方水利厅（局）即是二级预算单位，又是三级预算单位，对这部分资金的授权支付无法进行；三是实行国库集中支付后，各预算单位发生的银行手续费无预算科目列支。 （三）人员素质还有待提高 做好改革试点工作，需有高素质的人员做保证。目前，我部财务人员业务素质还需提高，特别是在执行国家各项政策、法规制度及国库集中支付相关办法的业务能力方面；基层单位还未普遍实行会计电算化，财务人员的计算机应用水平不高，有些基层财务部门未配备计算机，所以，要进一步加强计算机基本操作培训和电算化培训，多方面提高财务人员综合素质。 （四）外部沟通和内部配合还不够 外部渠道的畅通也是做好我部各级单位改革试点工作的重要因素之一，与外部单位如财政专员办、代理银行的沟通和联系还有待加强，征得他们的支持和帮助很重要，要加强和他们的联系，多汇报，有问题及时沟通和解决。另外，预算单位内部职能部门配合也有待于加强，国库支付管理制度改革不仅仅是财务部门的事，还涉及到计划、人劳等部门，所以，与其他相关部门的配合也非常重要，另外财务部门内部也还存在各处（室）的职能如何衔接和配合的问题。 四、对试点工作的几点要求 （一）进一步提高对改革的认识、增强信心 财政国库管理制度改革的目的，是要在中国实行积极的、透明的公共财政管理，提高财政资金的使用效益，减少财政资金在各环节的沉淀，是从源头上反腐倡廉的重要措施之一。各单位，特别是各级领导干部，要进一步提高对财政国库管理制度改革的认识，加强对改革相关文件、办法的学习，正确认识改革中遇到的问题，增强改革的信心，坚定不移地推动这项改革。 （二）尽快成立机构、明确人员、确定职责 各单位要结合各自的特点，抓紧成立机构，配备专职人员，具体负责和办理本单位或指导下级单位的国库集中支付工作，从人力上为改革的成功实施提供保障。要根据国库管理制度改革的需要，及时调整和明确单位内部各相关部门、财务内部各处（室）的职责和工作衔接关系。 （三）加强培训 进行财政国库管理制度改革、实行国库集中支付对各单位而言，是一个新事物，在财政资金的请、拨款程序和方式上，与原来的做法有着根本上的差别，能否顺利实施，关系到工程能不能及时用款，关系到我们预算单位的各项工作，甚至关系到我们每一个职工的切身利益，如工资能不能及时发放等。因此，要加强培训，特别是对基层单位财务人员的培训，要使他们尽快熟悉和掌握国库集中支付的操作程序，弄清支付各环节要做的具体工作和时间要求，确保用款计划的及时上报，支付申请的渠道畅通。 （四）修改和完善管理办法 随着改革试点工作的实施，下一步要通过调研，对改革中遇到的问题认真分析，积极探讨和研究对策，在与财政部沟通的基础上，要对《水利部财政国库管理制度改革试点资金支付管理实施细则》及其他相关办法进行修订和完善，使细则和办法更具可操作性，各单位也要结合实际，在部印发的实施细则的基础上，完善自已的操作办法，从制度上为下一步改革试点工作的扩大和深化改革提供保证。 （五）加快支付信息系统的建设 水利财政资金支付管理信息系统按照统一规化、分步实施的原则进行。软件开发由水利部统一负责，在财政部支付申报系统系统的基础上，增加我部改革试点工作需要的部分功能，统一提供各试点单位使用，网络建设由部统一规划。初步打算先将三级以上单位联网，随着试点工作的深化，再逐步联接到四、五级预算单位。 （六）加强组织领导，搞好工作协调 国库集中支付是一项系统工作，各主管部门要加强组织和指导，统一组织所属单位及时、正确地上报用款计划和支付申请，对各单位的授权支付要给予必要的业务指导，对下级单位反映的问题要认真研究，及时上报。另一方面，财政国库管理制度改革涉及面广，外部涉及财政、银行、各地财政专员办事处；系统内部涉及基层预算单位、各级主管单位、地方水利部门；单位内部涉及计划、劳资、工程等管理部门。希望各单位高度重视这项工作，对外加强与财政、代理银行，特别是与驻地专员办的沟通和联系，对内要理清系统内部各工作环节，加强单位内部各职能部门的配合，特别是计划与财务、财务内部各处（室）之间的业务配合，及时提供填报用款计划和支付申请需要的预算、合同及其他相关文件等。 五、明年的工作打算 （一）巩固改革试点成果、从广度和深度上进一步推进试点工作 2002年，根据财政国库管理制度改革试点的范围要进一步深化和扩大的精神，我部有以下初步打算： 1、巩固、完善、提高现有的试点工作。2002年，我们要对现行103个试点单位的财政授权支付工作进行巩固，在总结经验及改革相关配套措施逐步完善的基础上，巩固改革成果，稳步推进整个财政国库管理制度改革的顺利进行。 2、扩大基建项目直接支付的数量。在现有7个重点基建项目的基础上，增加8个基建项目，即：每个流域机构各选一个基建项目（海委选两个），进行直接支付与授权支付相结合的基本建设项目试点， 这样，2002年直接支付的基建项目达到15个。 3、扩大授权支付的深度和单位数量：将授权支付进一步扩大到四级预算单位，在黄委选2个、海委选1个四级单位作为财政授权支付的试点；今年试点进行到三级，但并不是全部三级预算单位都实行了试点，2002年，部属的全部三级预算单位都要实行财政授权支付。 （二）加大宣传和培训的力度 进一步宣传改革试点工作的必要性和重要意义，加强培训力度。准备再举办一至二期财政国库管理制度改革培训班，除进一步加强对试点单位财务人员的培训外，还将培训范围扩大到水利部所有基层单位的财务人员和单位行政领导、有关业务部门负责人。 （三）进一步修改和完善实施细则及有关管理办法 在总结试点工作经验的基础上，修订和完善实施细则，包括进一步明确用款计划、支付申请上报的程序及支付系统软件的各项具体操作规程等；进一步理顺内部及外部各个工作环节。 （四）尽快建立水利财政国库集中支付信息系统 在对所属单位现有软、硬件及网络建设情况调查的基础上，根据财政部开发的国库支付信息系统软件，结合水利系统管理和业务特点，开发和建设水利财政国库集中支付信息系统。 | ||
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