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财政部农业司副司长卢贵敏到会并讲话
2001-12-25 12:59:56  图片 | ||
转变观念 提高认识 做好新时期的水利财务与经营管理工作（卢贵敏） 财政部农业司副司长 卢贵敏 同志们：
今天召开的全国水利财务与经营管理工作会议，是一次十分重要的会议。我今天到会，一是要对会议的召开表示祝贺，表达财政部门对水利事业发展的关切和重视，二是想就如何做好新时期的水利财务与经营管理工作，与大家交换几点意见。刚才，翟副部长作了十分重要讲话，全面总结了“九五”期间的工作成就，深刻分析了做好水利财务和经营管理工作所面临的新形势，明确部署了“十五”特别是近两年工作任务，翟副部长的讲话内容丰富、观点明确、措施到位，我完全赞同。 下面，我想结合财政工作，对做好新时期的水利财务与经营管理工作谈几点意见。
一、提高对依法理财重要性的认识，严格执行各项财务收支管理制度，重塑水利财务管理工作的新形象
建立社会主义法制国家，首先要求政府机构要依法行政；WTO的条款，实质是为约束政府行为而制定的，中国入世以后，对政府机构依法行政提出了更高的要求。江总书记多次强调要将依法治国和以德治国结合起来，将法与德的辩证关系引向了深入，指明了做好财经工作的方向，既要严格执行规章制度又要加强职业道德教育。朱镕基总理在视察国家会计学院时，将财经工作者的职业道德标准高度概括为“不做假账”，非常精辟。财政部项怀诚部长指出：“不做假账”是会计工作充满生命力的根本保证。离开了真实、客观、公正、可靠，会计信息非但没有存在的价值，还有很大的危害性。
近来来，审计署对水利部的审计反映出一些问题。我们认为，主要是近几年国家财政对水利投资力度较大，相应出问题的机率也就大；其次是长期以来水利投入结构中，事业类经费不足，容易出现事业费挤占基建投资，亦有管理上的问题。
随着部门预算的细化和国库集中支付制度的实行，各项规章制度的要求越来越严、越来越细。一方面由于以往通过各种渠道弥补事业费不足的做法越来越难，事业类经费的供需矛盾会更加突出，因此发生事业吃基建、预算内转预算外，擅立“小金库”等违纪问题内在动因增大；另一方面如果今后再随意改变列支预算科目，改变资金性质和用途，问题将暴露得更快、更彻底，后果也将更严重。
在新形势下重塑水利财务管理工作的新形象，首先必须高度重视依法理财，强化财会职业道德教育，自觉按规章制度办事，千万别再摸“高压线”；其次希望财务工作者今后要给领导当好参谋。少“打擦边球”，至于水利部门事业类经费不足的问题，我们正在向预算司和部领导积极反映，并已经做了大量工作，财政部将出台提高事业费基本支出定额标准的政策，我相信水利部门事业类经费不足的问题会逐步得到解决。
二、转变水利资产经营管理观念，积极探索水利工程管理体制改革，改变工程效益衰减及水管单位困难状况
建国以来，在党和政府的领导下，全国人民坚持不懈地大搞水利建设，形成的水利工程固定资产原值近2千亿元，估计重置价值在1.5万亿元以上，是一笔巨大的财富。然而，管理这笔巨额资产的5千多个水管单位，40多万职工，目前却陷入相当困难的境地。更重要的是，由于水管单位经济困难，有限的工程维修养护和更新改造资金不能到位，造成大量水利工程老化失修，长期带病运行，安全问题突出，效益衰减，严重影响了水利事业的健康发展。这种状况，已经引起中央领导同志的重视，根据李岚清副总理批示，由国务院体改办牵头、水利、财政、计划等部门正在着手研究“水利工程管理体制改革方案”。这是一个相当复杂的问题，同时也是一个与农业财政、水利财务工作有着紧密联系的问题，希望同志们都能抽时间进行深入研究。
造成水管单位困难的原因，我们认为主要有三个方面：一是水价问题；二是人员和机构问题；三是多种经营问题。
（一）关于水价问题。供水收入是水管单位最基本的收入来源，水价问题个仅是导致水管单位困难的主要原因，也是进一步深化水利经济体制改革不可回避的问题。水价问题主要表现在三方面：一是水价标准低，水价形成机制不合理，长期以来，水利工程供水没有真正被当作商品看待，没有按照补偿成本和合理盈利的原则确定水价，农业供水水价远低于供水成本，水价调整缓慢，没有建立起根据市场供求和物价变化及时调整的机制，实际水价比合理水价要低1／3左右。二是水费收取率低，中间环节截留严重，1998年取消随粮代征以后，在征收方式上，目前大多数农业供水水费采取委托乡（镇）政府代征，征收面一般只有80－90％，乡（镇）政府的一般要截留20－30％。三是计量手段落后，多数地方按亩收费，而不是按方收费，用水量和水费联系不紧密，估计有1／3到一半供水为无效益供水。因此，如果我们通过改革，能逐步解决以上三个问题，全国水管单位向农村供水的收费额能增长1－1.5倍，到那时水管单位的日子会比现在好过很多。
理论上讲，成本补偿、合理收益是建立科学合理的水商品定价机制的核心内容。水商品价格应由合理的生产运行成本、税金及合理利润三部分组成。强调成本的合理性，一方面是要纠正不把固定资产折旧、工程维修费用、配套设施的添置费等纳入成本计算的方法；另一方面只有在水管单位减员增效的基础上计算出的成本，才是合理成本，以冗员为基数计算成本，农民也知道我们是在漫天要价。前不久，温副总理在听取《全国农业节水发展纲要》汇报时，提出一个问题“一方面农民增收难，另一方面农业用水又要提价。如何能够做到双赢？”其实，各地做到双赢的事例不少，大家要认真进行总结，有成熟的经验要加大推广的力度。在国家《水利工程供水价格管理办法》没有出台之前，各地要不等不靠，广大水利财务工作者要深入农村，结合农民增收和农业支出成本问题，科学合理地提出本地区水价改革的方案，报当地党委政府批准实施，争取用“小步快跑”的方法，逐步使水价到位。
解决水费收取率低、中间环节截留严重的问题，目前行之有效的办法是广泛建立农民用水者协会，把分干渠或斗渠以下交给农民用水者协会，相应赋予他们自主、自立、自治的权利，发挥农民用水者协会在供水、收费、修渠等方面的作用，减少生产成本和水费流失。各地反映，通过农民用水者协会征收水费的成本为5－10％，比委托乡（镇）政府代征增收20－30％。目前，广泛建立“农民用水者协会”的阻力在乡（镇）政府，他们不愿放弃既得利益，这项工作由水管单位自己去做是很难做通的，上级水利部门要承担起责任，主动做各级党委政府的工作，条件比较成熟的地区，水利部门要制定推广建立农民用水者协会的指导性意见，报党委政府转发。
解决计量手段落后问题，一定要坚持改按亩计征为按方针征，这是方向，这不仅是减少无效益供水的根本途径，也是促进农业节水的有效措施。按方计征，长远来说是要逐步建立泵站、渠道流量监控系统，利用现代化管理手段准确计算水商品供应量，现阶段，要按不同灌溉条件、不同作物、不同季节，测算供水单位和农民双方都能接受的农业用水定额标准，实行按定额标准供水，按定额标准收费。
（二）关于人员和机构问题。目前还有少数水管单位仍沿袭计划经济时期的经营、用人和分配制度，缺乏应有的激励机制和约束机制。政事企不分，公益性和经营性不分，机构重叠，从事行政管理的人员过多，水管单位体制改革，首先是要转变资产经营观念，按照市场经济原则，加强水利国有资产监督管理和运营，明晰政、事、企资产产权关系、权责关系，合理划分公益性资产和经营性资产，改变事业性资产闲置严重，公益性资产运行管理支出经费来源不足的状况。其次要通过撤并重叠的水管机构，严格定岗、定编，大幅度压缩行政事业在编人员，建立精干高效的管理队伍，降低工程管理成本，减轻国家财政负担。第三是要多渠道筹集资金，采取买断工龄、加入社会失业保险等方式解决职工下岗分流问题，采取加入养老保险，解决离退休职工养老金社会统筹发放问题；四是逐步推行管养分离，加大职工转岗转制，将维修养护的职能和人员从管理机构中剥离出来，组建水利物业公司；我们设想，今后国家投入的防汛岁修经费、水利建设基金、大中型灌区改造等资金，可以采用招标的形式注入水利物业，按照水利工程维修养护定额标准，实行合同管理，这样既可以提高资金使用效益，又可以使水利物业公司为稳定的收入来源，让大量无所事事的管理人员，走出办公室，投身水利工程维修养护一线。
（三）关于多种经营问题。现在一谈到改善水管单位经营状况，壮大水管单位经济实力，首先想到并经常强调的是要发展多种经营。我们不反对水管单位充分利用水利行业特有的水土资源优势，因地制宜地开展水面养殖、水上旅游、种养殖业甚至加工商贸等多种经营。但是，如果我们深入调查分析就能发现，在产权和债务关系不明确，监督和管理措施不到位的情况下，片面强调开展多种经营，往往是折腾几年后，不仅原有的家底亏空了，水管单位还欠了很多负债，所谓的“承包人”、“负责人”一走了之，“富了方丈穷了庙”，前一段我们参加国务院水管单位体制改革调研时发现，这种现象比较普遍，已经成为加剧水管单位经济困难的一个原因。因此，我们一定要客观冷静地对待水管单位开展多种经营的问题，既要积极推进，又要谨慎实施。一是要严格按企业运行机制来运作，政企、事企彻底分开，合理评估水管单位的国有资产、资源，作为资本入股，水管单位只能作为出资人而不是经营主体参与多种经营；二是要明确债权、债务关系，今后不能再以水管单位国有资产作抵押，贷款来搞多种经营，更不能挤占、挪用上级拨入的工程建设、维修养护资金来搞多种经营；三是选好人用好人，水管单位搞多种经营的负责人，可以选用本单位的人，也可以在社会上招聘，不能因人设事，要因事用人；四是要立足行业优势和资源优势开展多种经营，要谨慎涉足不熟悉的行业和经营领域。
三、主动参与水利基建投资管理，努力熟悉基建投资业务知识，为迎接细化基建投资项目预算编制做准备
细化基建投资项目预算，就是今后在编制部门预算时，要改变目前将基建支出按项目简单、笼统一列了之的做法，今后要按经济分类将基础项目支出预算细分为：项目前期费用、征地费、建筑工程费（土建）、设备安装费、设备建筑物购置费、其他各种费用、项目资本金、归还贷款等8大类及相应的16小类支出。
细化基建项目投资预算这一改革设想，是与编制部门预算、实行国库集中支付和政府采购等改革措施同时提出来的，早在2000年6月财政部调整内部职能分工、进行二次改革时，楼继伟副部长就强调：“基建投资预算也应按经济性质划分科目，应分出多少是工资，多少是管理费，多少是设备采购、土建，只有这样分，才能搞集中支付，才能搞政府采购。”近两年来，由于编制部门预算、实行国库集中支付和政府采购等改革措施相继出台，改革任务很重，加之细化基建项目投资预算工作量很大，为保证已经开始的各项改革平稳进行，相对放慢了细化基建项目投资预算的改革步伐。但是，改革走到今天，回过头来看，没有细化基建项目投资预算，其他的改革都难以深化。
一是加强基建投资项目预算管理。第九届全国人民代表大会常务委员会《关于加强中央预算审查监督的决定》对中央预算细化编制、加强审查监督提出了明确要求。为此，财政部对预算编制进行了重大改革，实行了部门预算制度，同时研究制定新的预算科目。根据上述要求，基建投资项目预算中也应按经济性质划分科目，不再象过去各单位钱拿到手后，执行时才进科目。通过细化预算，要说明资金的使用达到什么目的，需要哪些活动，要利用多少资源，预算报表上很清楚，这样的预算编制才有意义，才有用。
二是为基建支出财政集中直接支付和政府采购作基础性准备工作。通过细化预算，要分出多少是工资，多少是管理费，多少是设备采购、土建，即钱“干什么用”。同时，通过与细化预算相配套的用款计划，说明预算执行的时间表，即“什么时候”用钱。只有这样，基建支出财政集中直接支付和政府采购才有可能，才有基础。
三是有利于加强基建支出资金使用监督。现在的投资预算下达办法，只知道钱下完，不知道钱干什么，什么时候花，更是难以划定什么是挪用，什么是科目间调整。通过细化预算，上述问题基本解决了，有利于监督，也为将来实施投资项目追踪问效创造了条件。
目前，财政部已经拟出《中央基本建设项目投资预算编制暂行办法》初稿，根据财政部经建司的意见，计划从编制2003年部门预算时，选择一部分行业或项目先试点，并原则上与国库集中直接支付和政府采购的实施同步，这项改革，再次选择水利部作试点的可能性很大。大家可先做好思想准备。
长期以来，水利财务工作偏重于事业类支出管理，细化基建项目投资预算之后，对于强化水利财务管理工作，既是机遇更是挑战。目前每年编入水利部部门预算的基建支出在50亿元以上，按照《中央基本建设项目投资预算编制暂行办法》的要求，加上国债，今后每年编入水利部部门预算的基建支出将达到100亿元以上，其工作量可能要超出目前编制部门预算的几倍。过去，基建投资概算编制、可研、立项、招投标、施工监督等等一套工作，财务部门参与不多，相关的业务知识也不熟悉，这种状态很难完成细化基建项目投资预算这一艰巨任务。今后要主动参与，提前介入，不断提高基建投资业务知识水平。明年9、10月就要开始编2003年部门预算，如果选中水利部做试点，时间已经很紧迫，大家务必提前做好准备，不仅仅是经调司的同志要有准备，各流域机构、各省（区、市）的水利财务工作者，都要做好准备。
谢谢大家。
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