（本文为2004年4月8日汪恕诚部长在中国水利学会第八次全国会员代表大会上所作学术报告的第二部分）

水权转换是水资源优化配置的重要手段

□水利部部长 汪恕诚

　　水资源短缺是我国水资源问题的主要矛盾，日益成为制约我国经济社会发展的瓶颈，是实现全面建设小康社会目标所面临的重大挑战之一。在社会主义市场经济条件下，解决水资源短缺问题，要研究并运用水权、水市场理论，充分发挥市场机制的作用，注重经济手段在水资源配置中的重要作用。前不久，我到宁夏、内蒙古调查研究，实地了解了这两个地区从实际出发进行水权转换实践探索的有关情况。他们的实践值得各地研究借鉴。

　　一、水权转换可以引导水资源向高效率、高效益方向流动，实现以节水、高效为目标的优化配置，为经济社会发展提供水保障

　　宁夏属于经济社会欠发达地区。按照党的十六大提出的实现全面建设小康社会的目标，今后10年内，宁夏经济必须保持10％以上的增长速度，任务十分艰巨。宁夏煤炭资源丰富，发展工业成为宁夏加快经济社会发展的必然选择。即将开工建设的宁东能源重化工基地面临最大的挑战之一就是水资源问题。各建设项目投入运行发挥效益需要3．6亿立方米水量。但是黄河流域水资源紧缺，计划开工建设的火电厂由于没有取水指标因而无法立项。水从哪里来呢？宁夏把工业新增用水的希望放在农业节水上。这个地区农业用水占总用水量的95％以上，工业用水仅占3％，低于全国平均水平的20％，用水结构失衡。在水资源总量难以增加的情况下，解决宁夏工业和城市发展用水问题，只能从实际出发，改变现有水资源利用格局，调整用水结构，从宏观上提高水资源的配置效率，从微观上提高水资源的利用效率，确保自治区经济社会发展的用水需求。青铜峡灌区渠系水利用系数只有0．42，有一半多的水在输水过程中浪费掉。如果灌区实施节水改造，平均每投入2．71元节水改造资金就能够节约1立方米水。但由于政府的灌区改造资金不能完全到位，灌区节水改造项目难以进行。一方面是灌区节水有潜力，但资金缺口大；另一方面经济发展需要电力，而火电厂却由于没有取水来源无法立项。面对这种情况，政府为促使企业发展，采取由政府投入1／3、企业投入2／3的办法，对灌区进行节水改造，以提高水的利用效率，把节约的水量有偿转让给火电厂。这样火电企业每投入2元钱就获得了1立方米水的使用权，解决了工业发展用水问题。目前，宁夏有两个120万千瓦的火电厂签订了协议，一个电厂的年用水量大体上是2000万立方米。
　　灌区与火电企业之间这种有偿转让水权的方式，改变了以往无偿剥夺农民用水权益的做法，充分体现了市场的调节作用，产生了巨大的经济社会效益，实现了“五赢”：一是通过水权转让，为电力企业提供了生产用水，赢得了宁夏区域经济快速发展；二是企业用水得到保障，摆脱了制约的“瓶颈”，赢得了发展空间；三是拓展了水利融资渠道，灌区工程状况得到改善，水资源的利用效率和效益得到提高，赢得了水资源的优化配置；四是保护了农民合法用水权益，输水损失减少，水费支出下降，为农民赢得了经济效益；五是在保障经济社会发展的同时，没有超采地下水资源，没有超指标使用黄河水，赢得了良好的生态效益。
　　宁夏水权有偿转让的重大意义在于走出了一条成功解决干旱地区经济社会发展用水新路。近几年，黄河来水偏枯，供用水矛盾日趋突出，水资源短缺已成为黄河流域经济社会发展的“瓶颈”。通过水权转让，在农业节水基础上，统筹城乡水资源配置，通过工业支持农业节水，农业节水支持工业和城市建设，充分提高农业用水效率，保障今后工业乃至社会发展用水，是我国北方地区，尤其是黄河流域经济社会发展的必由之路。

　　二、水权转换既可以在企业和灌区之间进行，也可以延伸到地区和地区之间，整个黄河流域经济结构用水的转换，还可以跨流域进行流域之间的水权转换

　　到内蒙古自治区调研时，发现当地水权转让试点工作也正在进行，而且水权转让的领域进一步拓展。有三件事给了我深刻的印象。一件是在乌拉特前旗。与宁夏的情况类似，也是通过电厂投资河套灌区进行节水改造，灌区向新建火电厂有偿转让部分用水权。自治区领导介绍，他们对该区域内的水资源配置作了通盘规划，哪一个取水项目用水权转换的方式，哪一个用中水回用的办法，哪一个用别的水源，有总的考虑。我认为，自治区领导提出了一个很重要的问题，每个地区都必须认真做好水资源规划，总体实现水资源的优化配置。第二件事是在包头市。与包头市领导交谈时了解到，该市由于经济社会尤其是工业加速发展，迫切要求增加用水量。他们在黄河新修了一个泵站，但批复的取水指标小于实际用水需要，要求按照实际需要增加取水指标。了解到新的水权转换的有关信息，可以通过投资进行灌区节水改造来换取增加水权指标，包头市领导当即表态愿意拿5亿元用于灌区节水改造，换取增加1亿立方米的用水指标。这样等于以5元钱的价格购买一方水的使用权。这给我们一个信号：黄河流域水权可以在区域之间整体转换。第三件事。自治区领导提出，南水北调东线、中线通水以后，黄河下游几个省的水资源指标比较多，能否增加内蒙古的用水指标。我回答了两句话：可以增加指标，但增加的水权指标是南水北调的水权，而不是黄河的水权。也就是说，虽然内蒙古用的是黄河水，但要付南水北调的价钱。自治区领导认为这种用水指标的转换有道理，可以接受。因为，新增的水指标是用来发展工业，贵一点也能够承受。这说明，跨流域进行水权转换也有着现实基础。
　　我认为，以上三件事有着内在的逻辑联系，说明水权转换开始在企业与灌区之间进行，并逐步探索延伸到流域内包头地区与其他地区之间经济结构用水的转换，延伸到跨流域进行的流域之间的水权转换。那么，整个黄河流域工业经济的进一步发展、城市的扩大，水的来源一定程度上可以通过这种方式加以解决。以前各地缺水了，怎么办？想到的往往是三件事：修水库、打井、调水。现在通过水权转换的方式，也能够解决缺水问题。当然，节水改造不是无穷的，它有一个总量的概念。但现在至少开始走出一条新路，通过水权转换的办法解决水资源短缺问题。因此，我认为对黄河流域来讲，水权转换是解决流域经济社会发展用水和水资源短缺问题的一把钥匙。

　　三、进行水权转换，必须加强制度建设，建立健全水权转让的政策法规

　　在社会主义市场经济条件下，要做活水资源文章，既要研究技术问题、工程问题，还有很重要的一条，就是要研究制度问题、体制问题。原来我们比较多的是研究生产力的问题，现在要在研究生产力问题的同时，注重研究生产关系问题。通过生产关系的变革和调整，去促进生产力的发展，满足经济社会对水资源的需求。
　　大规模、跨行业、跨地区，甚至跨流域的水权转让，对于提高水资源的利用效率和效益，推动流域和区域水市场的初步形成，具有重要的现实意义和深远的历史意义。但是水权转让一定要根据各地水资源的条件和经济发展的水平来进行，不能搞一刀切，不能一个模式。目前，水权转让还处于试点阶段，难免出现这样或那样的矛盾和问题，这些矛盾和问题要在实践中去解决，在探索中去完善。宁夏在水权置换过程中，遇到的很重要的一个问题，就是水权转让的年限问题。按照取水许可年限，水权转让合同只能订五年，换取水许可证的时候再续订。但对电厂来说，订五年合同，与电厂的使用年限差距较大，操作起来比较困难。还有一种方式是按照渠道衬砌的使用年限来确定水权转换年限。一般来说，渠道衬砌的寿命是10年，超过10年需要重新衬砌，因此涉及到水权转让的价格问题。现在投入2．71元钱衬砌渠道获得1立方米水的使用权，那10年以后渠道衬砌的钱谁付呢？按照这个概念，如果订10年合同每立方米水投入2．71元，那么订20年合同，每立方米水使用权的价格应该是5．42元。这样一分析，可以认为，水权转换价格的底线应该是投入当地工程建设资金从而获得水的使用权的价格，而高限应是当地跨流域调水的工程建设价格，那是最高价格。如果超过这个价格，那么需水方就不搞水权转换，而是考虑跨流域调水了。市场价应在这中间浮动。另外，价格还需要与时间结合起来考虑。订的协议转让时间越短，价格相对越低；时间越长，价格相对越高。
　　水权转换的探索是一件十分有意义的事情，在一些地方出现了很好的势头。针对当前水权转让试点工作的发展形势和所面临的一些问题，有几个方面的问题需要深入研究，逐步完善。
　　第一，加强政府宏观调控。水市场是一个准市场，水权转让涉及工业、农业及农民利益等问题，情况较为复杂，不能完全由市场调节，需要政府和水行政主管部门加强宏观调控，逐步利用市场机制，引导水权交易和水市场建立。水权转换应在当地水资源总体规划的框架下，按照水资源合理配置的要求进行。
　　第二，明晰初始水权。要逐步建立完善两套指标体系，一套是水资源的宏观控制体系，一套是水资源的微观定额体系。有了两套指标的约束，各个地区、各个行业、每一项工作都明确了自己的用水指标和节水指标，节水责任就可以层层落实，水权转让也就有了基础，各方权益才能从根本上得到保障。
　　第三，规范水权转让行为。各地应从实际出发，尽快出台水权转让工作指导意见，使水权转让规范进行。要加快水资源综合规划与节水改造规划的编制工作，建立并严格执行水权转让的可行性评价与审批制度等等，以保证水权转让有序进行。在水权交易时，必须分析灌区的节水潜力，水资源的供给、需求和缺水状况，从节约用水、优化配置水资源和调整产业结构入手，论证水权转让的可行性和必要性。灌区只有节约出多余的水，才能实施水权转让，不能盲目地从事水权交易。
　　第四，合理确定水权转让年限。采用灌区改造等工程措施节水时，存在工程维护和工程老化等问题。工程老化后节水功能逐步丧失，渠道需要再次进行更新改造。到底水权转让的年限应该是多少，应该综合考虑工程使用年限等因素来确定。
　　第五，科学确定水权转让价格。宁夏、内蒙古水权转让价格是按照节约单方水所投入的节水改造费用来确定的。这种定价显然不能完全反映水资源的价值。水权转让的价格至少应该包括工程建设投入、经济生态补偿、更新改造和运行维护费等。各地应尽快研究建立具有可操作性的水权转让的价格形成机制。

　　来源：中国水利报　4月20日